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国家重点风景名胜区规划与旅游规划的

关系

[日期：

2008-03-11] 来源：《规划师》2005(05) 作者：谢凝高 [字体：大 中 小]

摘 要：风景区总体规划是综合性规划，在风景区规划编制过程中，有关方面应在总规或详规阶段充分协商，尽力完善。在国家风景区内，离开总体规划再做条条系统或块系统独立性规划，不仅没有必要, 还会导致条块分割，各自为政的破坏性开发后果。 关 键字：风景区总体规划；风景区旅游规划；关系

The Relationship Between the National Key Scenic Spots Planning and Tourism Planning

Xie Ninggao

Abstract: The master planning of a scenic spot is a comprehensive planning,of which the special tourist sightseeing planning is an integrated part and there is no need to carry out a special tourism planning for the scenic spot because full consideration has been given to the consultation and perfection of the planning at the stage of master planning and detailed planning for the planning of the scenic spot. Therefore,within the national scenic spots,it is not only unnecessary to carry out separate planning for b...

Key words: Master planning of scenic spot; Tourism planning of scenic spot; Relationship;

1、相关概念

国家重点风景名胜区(以下称风景区) 规划，是以风景资源的调查研究及其鉴定评价为基础，根据资源的价值及其分布规律，在保护资源的真实性和完整性的前提下，按照相关法规确定其功能、性质、建设及其可持续利用原则，编制总体规划、专项规划和详细规划。国家重点风景名胜区价值很高，内容丰富，需要多学科专家参与考察和规划。规划的重点是科学、合理地处理好保护与利用的空间关系，确定合理容量和建设必要的服务设施，以达到永续利用的目标。

风景名胜区是以具有科学、美学价值的自然景观为基础，自然与文化融为一体，主要满足人与大自然的精神文化和科教活动需求的地域空间综合体。其价值达到世界级的为世界自然(或自然文化) 遗产，达到国家级的为国家重点风景名胜区。国家重点风景名胜区，源于中国农耕文明时代的天下名山，相当于世界工业文明时代的国家公园，并与迈向生态文明时代的自然或自然文化遗产接轨。

风景区的主要功能是科研、教育、游览、启智与山水体验活动等。游览是风景区的重要功能之一，但不是惟一功能。它连环带动地区和国家的巨大社会经济和精神文明效益。

2、风景区总体规划

风景区总体规划内容很多，涉及面很广，在中华人民共和国国家标准—《风景名胜区规划规范》中，有详细的规定。以下仅从有关风景区的法规和科学的角度，概述风景区规划中的主要内容。

2.1风景资源评价

风景区是自然文化价值很高的综合体，因此风景资源的综合考察评价，必须建立在多学科综合考察的基础上，才能作出全面、正确的科学评价，其主要方面包括：

(1)地理位置，包括数理地理、自然地理、人文地理与历史地理的演变与风景区的自然文化关系。

(2)自然科学价值，包括地质、地貌、水文、生物、生态等科学价值。

地质地貌是地球发展演变过程中的遗迹，也是构成风景区景观空间的基础，又是气候、水体及生物多样性的载体。根据地层、古生物、构造、岩相及各种地貌形态的特征，通过区域乃至全球对比研究，得出某风景区地质地貌学价值属世界级、国家级或地区级的结论。

生物生态学价值，主要是指生物多样性及具有科学保存价值的濒危动植物栖息地。生物多样性是生物和它们组成系统的总体多样性和变异性(《全球生物多样性评估》) 。生物多样

性的价值包括使用价值和潜在价值。使用价值，包括直接使用价值—作为人类生活、生存和发展所必需的物质资源，如衣、食、住、行等。间接使用价值是保全本底作为人类精神和科教活动所需的风景区的科教、游览、启智、创作体验等价值，还包括间接地支持风景区外经济社会的环境调节功能，即生态功能。风景区作为生物基因库和生态实验室，其潜在价值的意义是十分巨大的(《中国生物多样性国情研究报告》) 。

(3)自然美学价值。由于审美观念和素养的差异，世界各国、各民族乃至个人都存在各自的审美观，不同于自然科学有统一的标准。但也有共同的审美观。根据中华民族悠久而传统的审美观，对山水自然美的评价，一般包括形象美、线条美、色彩美、动态美、静态美、音响美、嗅觉美等要素。

形象美是风景美的主体和基础。就我国传统山水审美观而论，形象美可概括为雄、奇、险、秀、幽、奥、旷等。以宏观的形象美为基础，相应地展现出中观、微观及各种美学元素，如色彩、线条、动静、声响等有机结合，构成各有特色的风景美学价值。

(4)历史文化价值。中国名山有数千年历史，现有的177处国家重点风景名胜区大部分在唐宋时代即已成为名山，积淀了深厚的历史文化遗产，包括有形文化遗产和无形文化遗产，其精华以自然为主，且自然与文化融为一体，不是两者简单相加，更不是强加于自然，而是“点缀得宜，不掩其胜”相映生辉。这反映了农耕文明时代从帝王到百姓，到儒、佛、道，都把名山作为大自然的原型、代表，加以保护，并将其作为人与自然精神文化活动的胜地，留下祭祀、宗教、游览、启智等大量文化遗产。因而，具有自然和文化双重价值，这在世界上也是十分突出的。

风景资源的评价是风景区保护利用和规划建设的基础，因而需要多学科协同研究，否则就会产生盲目性，导致破坏性后果。

2.2保护风景资源的真实性和完整性

风景区遗产地的规划、建设和利用，都是以保护为前提，这是古今中外的科学共识。保护的标准就是保护风景区遗产地的真实性和完整性，并使之世代传承，永续利用。这也是风景区规划的标准。

我国风景区的历史，就是一部山水风景的保护利用发展史，中国早在农耕文明的前期，就产生并形成了天下名山体系，名山从普通经济开发对象中被分离出来、保护起来，作为人们对大自然崇拜、祭祀、游览、审美、创作体验和探索自然奥秘等精神文化活动的胜地。为防止经济开发对名山的破坏，古代曾有帝王下旨：“五岳名山樵采刍牧皆有禁”，并形成“山上游，山下住”的旅行住宿与游览观赏方式，有效地保全了天下名山的真实性和完整性，不断地发展了名山精神文化功能，并带动了山下的经济社会发展。

美国进入工业文明时代，产生了国家公园，历经百多年的世界性“国家公园运动”，国家公园体制己遍及世界各国。公园由国家管辖，并立法保护，禁止或限制商业性开发。发展科研、教育、游览、启智等功能，是我国国家重点风景名胜区的接轨方向，尤其是发展国家重

点风景名胜区的科教功能。

当今世界已迈向生态文明时代，人类己走上了可持续发展的轨道，自然文化遗产的保护利用，已成为全人类的共识。1972年，联合教科文组织制定的《保护世界文化和自然遗产公约》，要求签约国“竭尽全力”做好“遗产的鉴定、保护、保存、传播，并传之后代”的工作，同时保护好国家遗产。人类遗产由家族保护、国家保护发展到今天的全球保护，经历数千年。保护的最高标准就是保护风景区地质地貌、水文水系、植被生态、气象气候及文化遗产等的真实性和完整性，使之世代传承、永续利用。

2.3分区保护利用—功能分区

为了使风景区遗产地的保护和利用保持良性循环和可持续发展，古今中外的实践表明，最有效的办法之一就是实行功能分区，或称分区保护利用。(所谓功能分区，包括大分区和小分区。大分区是指风景内和风景外的功能分区；小分区是指风景区内的功能分区。) 中国古代天下名山，如五岳的“山上游，山下住”，就是山上是精神文化活动区，山下的岳镇是旅行游览者的食宿基地，如泰山之麓泰安镇。今天的风景区遗产地，如九寨沟，亦继承了大分区的传统，规划设计遵循“沟内游，沟外住”的内外功能分区原则。

现代各国的国家公园，亦普遍实行分区制。第二届世界国家公园大会第十二项决议，要求各国国家公园的利用采用分区制系统，并指出，在可能的情况下，将旅游设施建在国家公园以外，并尽量不使用机动车。加拿大国家公园法规明确规定：“不应允许在一个国家公园内对自然资源进行商业性的勘探、开采或开发”。“商业服务与设施，如旅馆、商店和服务站及公园管理楼等，凡有可能均应设在国家公园的邻近地区。”“分区制是国家公园进行规划、发展和管理方面最重要的手段之一”。分区制作为一种手段，是用以保证国家公园内的大部分土地及其生物资源得以保存其野生状态，把人为的设施限制在最小的限度内。

根据我国风景区的资源价值和特点，风景区内一般可分为5个功能区：

(1)生态保育区。生态价值高，不对游人开放，允许科研人员进入考察研究，如自然保护地的核心区。

(2)特殊景观区。自然美学价值高，开放游览、审美、创作体验等活动，不允许建机械交通和过夜设施，可修步行道和解说系统。

(3)文化遗产保护区。具有历史文化价值的人文景观分布区，在保护好文化遗产原貌的前提下，开放展示、参观，以传播历史文化知识，不许改造、扩建和毁坏文化遗产。

(4)服务设施区。为区内游憩区，可设置过夜设施，以安全、卫生、简朴为原则，不建豪华宾馆，可修建公路。

(5)一般控制区。根据我国风景区一般都有农村、田园的特点，考虑原住民的发展，改变粗放农业，发展生态农业，控制村落建筑的高度、体量和形式，使之与风景区的景观协调。结合旅游业的发展，鼓励原住民参与旅游服务业，如开办家庭旅馆等，照顾原住民的利益。随着地区城镇化的进展，为山区农民迁居城镇创造条件。

此外，为了保护风景区的完整性，还要确定外围保护地带，防止污染和不协调的开发建设对风景区造成影响。

2.4风景区的环境容量与人工设施规划

《保护世界文化和自然遗产公约》指出，“军事冲突，大规模的工程建设，各种灾害和大众旅游及其失控的旅游开发，都对遗产造成威胁”。对我国风景区和世界遗产地威胁最大的是超容量的游人尤其是过度的旅游设施开发，造成风景区尤其是核心区的人工化、商业化和城市化，导致风景区自然度、美感度和灵感度的下降，严重破坏了风景区的真实性和完整性，现在多数风景区应落实拆迁规划，尤其是核心区经营性设施，应只拆不建，并迁往区外旅游服务基地。区内的商业性服务设施保持在最低的必要的限度内，并实行特许经营，区外的旅游服务基地按市场规律发展。

至于风景区的开发，为了弄清概念，笔者把它分为硬、软两种开发方式：硬开发是一切人工的物质建设；软开发是科研和体验，不断发掘风景区的科学、美学和历史文化价值，以及创作新的山水诗、画、影视等，向国内外传播，达到间接利用的目的。硬开发是有限制的、禁止的，软开发是永无止境的。

由于风景环境的多样性和复杂性，世界各国亦都根据各自的标准不断地进行研究和实践，随着生态科学理念的发展，游人量的控制越来越严格，而我国则相反，“人满为患”，尤其是“屋满为患”的现象越来越严重。造成不少景区生态失衡。因此，控制合理容量是风景区规划很重要的内容。

2.5游览规划

风景资源评价、保护标准、功能分区及其环境容量的确定，为游览规划、人工设施、环境保护、经济导向等专项规划提供了科学依据和基础，离开上述的调查研究基础，专项规划必然缺乏科学性，从而导致盲目性和误导性后果。

风景区游览规划，是总体规划中的专项规划之一，是风景资源的价值、性质、功能及其保护利用的具体化。游览是风景区多种功能中的重要功能之一，是利用量最大、影响最大的功能，也是威胁风景区保护的最大因素，因此，在风景区总体规划中始终将其作为很重要的内容进行全面的研究和规划。

游览规划最重要的任务之一就是通过综合分析，确定分区保护利用，即功能分区。在此基础上，结合游人的需求，设计各有特色的不同游程的游览路线，相应配置服务设施，包括区外设施齐全的旅游服务基地和区内必要的服务站和服务点让游人选择以满足科教、游览、欣赏、体验大自然的精神文化和科教活动的要求。

3、风景区旅游规划

如上所述，风景区规划已充分突出游览功能所涉及的各种因素，并有专项游览规划，为何有的决策者又在国家风景区、世界自然文化遗产地编制“风景区旅游规划”？这是世界各国

国家公园所没有的现象。笔者看过一些“风景区旅游规划”，认为这是不符合国家风景区相关法规的，也不符合国家重点风景名胜区性质，因此是没有必要的。

首先，国家重点风景名胜区规划，是根据《风景名胜区管理暂行条例》和中华人民共和国国家标准—《风景名胜区规划规范》进行编制，国务院指定由国家建设部主管，并报国务院审批，代表国家最高层次的规划。有的“风景区旅游总体规划”却规定：“在规划范围的，任何单位和个人进行的各项开发建设活动，均执行本规划”，其中有许多旅游开发项目，根本不符合《风景区总体规划》要求。这种凌驾于国务院审批的国家重点风景名胜区规划之上的“风景区旅游总体规划”，是不符合相关国家法规的。

其次，两种规划的性质、质量不同。国家重点风景名胜区、自然文化遗产是保护性、展示性、传世性的胜地，主要是满足人与大自然精神文化和科教活动需求的地域空间综合体。旅游规划是属于产业性的部门或以集团经营性为目标的规划。如有的旅游规划，把风景区世界遗产地作为所在地域的“区域经济开发中心”进行规划，并以此扩大游人量指标，如《规范》规定接线路法计算5m2/人～10m2/人，面积法计算50m2/人～l00m2/人，而该区的“旅游规划”则把路线法指标改为3m2/人，面积法指标改为5m2/人，结果其容量大大超过《规范》规定的容量指标，如按此开发，必然对景观生态造成严重的威胁。

有的风景区旅游规划，不按《规范》进行分区保护(功能分区) ，而是在风景区内规划错位的、超载的商业性开发，如按“4A”标准建豪华宾馆，建索道加分等，有的还建高尔夫球场、别墅区、游乐场，甚至“情人谷”“神文化”“鬼文化”等低俗乃至迷信的项目。这不但与风景区遗产地保护利用的科学理念背道而驰，也不符合现代游人学习科学文化知识、体验大自然的追求。

再次，就必要性而论。如果与风景区综合体相关的部门，都正确地认识国家风景区自然文化遗产地的价值、性质、功能和保护利用的关系，并积极参与风景区总体规划，明确各自在有机综合体中的作用，更何况己有专项游览规划，因此“风景区旅游规划”就没有必要了。

区域性的旅游规划则是非常必要的。由于旅游地的类型很多、性质各异，并且功能多样、景观纷繁，为了满足不同游人的兴趣和追求，很需要编制区域性的网络式的跨行政区的旅游规划。尤其是风景区遗产地及各类保护地外的旅游服务基地—旅游城镇及对外交通等建设，需要有相应的规划。笔者看过一些县、省和跨行政区的旅游规划，这些规划不仅做得很好，也很必要。

4、结论

国家重点风景名胜区或世界自然文化遗产规划，是以世界级、国家级的自然文化遗产为基础，以保护遗产的真实性和完整性为标准，根据相关法规、公约，遵循严格保护、统一管理、科学规划、合理开发、永续利用的原则进行编制，经专家评审，报国务院批准后执行。这是属于国家最高级别的规划，任何在国家风景区与世界遗产区内的相关部门和地区系统的规划要求，只能与其协调，而不应加于其上。风景区总体规划是综合性规划，其中专项游览规划都是其组成部分，没有必要再做风景区旅游规划。因为风景区规划过程中都与有关方面在总规或详规阶段充分协商、完善。因此，在国家风景区内，离开总体规划，再做条条系统或块系统独立性规划，不仅没有必要，还会导致条块分割、各自为政的破坏性开发后果。

世界自然文化遗产、国家重点风景名胜区是祖国壮丽河山的象征，是人类文明历史的见证，保护利用好这些珍贵的遗产，正是现代文明的标志，任何损害遗产的规划和行为都将影响国家的精神文明和政治文明的形象。无论是决策者还是规划工作者，都有责任做好国家风景区和世界遗产的规划，使它成为保护遗产原貌，世代传承、永续利用的依据。

作者简介：谢凝高, 男, 北京大学世界遗产研究中心主任, 北京大学城市与环境学系风景研究室主任、教授, 中国风景园林学会副理事长, 建设部风景名胜专家顾问.

怎样理解旅游规划与开发中生态化的发展趋势

目前景区旅游规划有哪些特点？目前景区旅游规划有哪些特点？据北京吕薇创景规划设计研究院景区设计专家介绍，景区规划是近年来逐渐兴起的一种新的规划形式，以景区规划为基础，融合了旅游规划的一些理论和方法。旅游规划是景区旅游规划发展的纲领和蓝图，涵盖内容广泛，既包括景区旅游规划，也包括一般景区旅游规划。科学合理的景区旅游规划可以使景区旅游规划资源的开发有计划、有步骤地发展，减少盲目性，增加自觉性。景区旅游规划不仅限定了旅游开发区域、项目、环境容量和设施建设，而且规定了游客、社区居民和内部工作人员的行为。对资源环境保护、社区发展等方面有详细的规划，对景区的合理开发和资源环境保护有很好的指导意义。旅游规划现状的特点是：现代风景旅游规划设计涉及学科全面、专业广泛、范式多样、理论各异，具有交叉性、综合性、边缘性、非中心性、非权威性等现代新兴应用学科的基本特征。其项目实践要求和规划设计内容发展迅速，可谓日新月异，呈现出以下特点：(1)技术水平；1)规划标准和规范逐步完善。2.多学科专业团队的整合。旅游规划涉及的学科非常广泛，在旅游经济学、风景园林、环境生态学等多学科领域的支持下，形成了三个极具发展潜力的方面：1)以景观旅游规划为核心，以旅游项目和旅游产品的规划为重点。2)以景观规划和环境艺术设计为核心，以空间规划布局和景点设计为重点。3)注重旅游资源和环境生态的保护和利用，注重自然生态环境的保护。风景旅游规划涉及的多学科专业，要求在其运作中要有一定数量的人同时参与。一个风景旅游规划项目通常需要几个甚至几十个不同专业领域的人参与。3.概念目标得到了改进。现阶段，我国风景旅游总体规划在理念和目标上也有所提升，打破了过去注重发展、缺乏保护意识的现象，逐步强化了旅游经济，景观形式和环境生态学。4.风景旅游规划的理论研究逐渐兴起。(2)规划层面上，从风景旅游规划所涉及的景区、景点、区域的内容来看，风景旅游规划有三个阶段，即：发展阶段(第一阶段)——总体规划(第二阶段)详细规划(第三阶段):发展规划指导总体规划，详细规划以总体规划为基础。(3)管理水平顺应了风景旅游规划管理的趋势，许多地方成立了专门的风景旅游管理局来管理风景旅游，如1998年12月成立的泰顺县风景旅游局。其主要职责是：贯彻执行国家和自治区有关风景名胜区和旅游业发展的方针、政策、法律法规；拟定风景名胜区总体规划和旅游业发展的长远规划、发展战略、产业政策和年度计划，并组织实施、检查和指导；负责地方旅游业的宏观管理，指导旅游产业结构调整、市场体系培育和管理体制改革；负责规划旅游交通、住宿、娱乐等配套设施网络，并指导建设

总体规划：对各类旅游项目的长远发展作出纲领性规划安排，对旅游区的近期发展布局和重大建设项目作出近期规划。

控制性详细规划：以总体规划为基础，详细规定区域内建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，为区域内一切开发建设活动提供指导。

修建性详细规划：满足控制性详细规划的要求，直接对建设项目做出具体安排和规划设计，为下一层次的建筑、园林、市政工程设计提供依据。

景区规划的核心是有效组织各种资源，为游客创造一种特殊的体验。用市场优化资源配置的目标是为游客创造美好的体验，为开发商创造良好的经济效益，促进当地社区的社会经济发展，保护自然环境。

景区规划分为旅游项目规划、旅游设施配置和娱乐安排。

景区规划过程包括八个阶段：准备阶段；设定目标；可行性分析；制定计划；方案的评估和比较；实施；监测反馈；调整策略。

景区规划设计是针对景区典型景观规划提出的场地规划设计。

旅游景区的规划设计在旅游规划中称为旅游目的地的规划设计。旅游客体在旅游系统中的组合和位置构成了目标，一般分为概念规划设计、总体规划设计、控制性规划设计、建设性规划设计四个步骤。适合建设者在开发建设工作中实施总体规划、详细规划、布局创意，打造旅游景点，合理划分场地空间。其设计涉及景区规划设计、公共功能空间设计(如游客服务中心、文化商业、滨水景观区、景观观赏区)等项目。

是城市生活向乡村转移的一个阶段，也是人们对更加健康自然生活方式和生活环境的向往。

科学地景区规划与开发将有助于维护和改善旅游目的地的环境状况.

一、保护自然景区和历史古迹.

为了吸引更多的旅游者并提高他们的满意程度,许多风景区、野生动物区和历史古迹作为旅游点,其环境保护问题自然会引起旅游经营者的高度重视.发展旅游业能够为此地带来大量资金,使风景区环境优化、野生动物区受到保护、历史遗迹得到维护、恢复和修整.

二、改善基础设施和服务设施.

旅游的发展既能改善地方的基础设施,如机场、道路、通讯、用水系统和污水处理系统等,又可以促进当地休闲娱乐、住宿餐饮等服务设施的建设,从而使地方经济水平得以提高,地方人居环境得以改善.

三、提高绿化比例和环境质量.

发展旅游业客观上还将推进地区环境的“两化”,即土地的绿化和环境的净化.旅游业可以通过植树造林、开发园艺项目或设计建设生态化建筑来扩大绿化面积,还可以通过控制空气污染、噪音污染、水体污染、垃圾污染和其他环境问题,促使环境的全面净化.

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